foto: Evropska unija

Odbor za evropske integracije Narodne skupštine Republike Srbije je, na devetoj sednici održanoj 3. avgusta 2023. godine,[1] usvojio Izveštaj o pregovorima o pristupanju Republike Srbije Evropskoj uniji tokom predsedavanja Kraljevine Švedske (januar−jun 2023. godine). Sednici su prisustvovali predstavnici Ministarstva za evropske integracije, predvođeni ministarkom dr Tanjom Miščević koja je predstavila Izveštaj.

O čemu Izveštaj govori? Na ovo pitanje može se odgovoriti na više načina.

Dosledna nedoslednost

Ukoliko kao kriterijum odaberemo vremenski period, Izveštaj govori o aktivnostima preduzetim poslednjih godina, iako bi period izveštavanja u stvari trebalo da bude prva polovina 2023. godine, tj. vreme švedskog predsedavanja Savetom EU.

Nemoguće je, naravno, političke procese svesti na period od nekoliko meseci i razumljivo je da se usklađivanje sa zahtevima Evropske unije ne može izvesti u kratkom roku. Kvalitetu Izveštaja ili napretka Srbije ka članstvu u Evropskoj uniji valja ipak spočitati da se tek nešto više od polovine aktivnosti navedenih u Izveštaju sprovelo tokom perioda izveštavanja. Ovaj podatak, međutim, najviše govori o nedoslednosti metodologije Izveštaja.Ovaj podatak, međutim, najviše govori o nedoslednosti metodologije Izveštaja, ali ukoliko njemu pridružimo još jedan kriterijum na osnovu kog možemo odgovoriti na pitanje o čemu Izveštaj govori – zahtevi Evropske unije na osnovu kojih se ocenjuje napredak Srbije – slika uspeha dodatno gubi sjaj. Ali kako bi se odgovorilo na pitanje o čemu Izveštaj govori i stoga dodamo još jedan kriterijum – zahtevi Evropske unije na osnovu kojih se ocenjuje napredak Srbije, slika uspeha dodatno gubi sjaj.

Izveštaj se, naime, zasniva na merilima predstavljenim na Međuvladinim konferencijama o pristupanju Srbije Uniji. Podsetimo, poslednja Međuvladina konferencija je održana u decembru 2021, a Srbija od tada nije otvorila nijedan novi klaster, iako Vlada Srbije izražava potpunu spremnost za otvaranje Klastera 3 (obim ovog teksta ne dozvoljava da u analizu uvrstimo i političke faktore koji nesumnjivo imaju uticaja na izostanak napretka od 2021. godine). Sa stanovišta Izveštaja o pregovorima tokom predsedavanja Švedske, postoji neusklađenost kriterijuma Unije navedenih u Izveštaju i kriterijuma koje naglašava Evropska komisija u svojim godišnjim izveštajima o Srbiji.

Razmimoilaženje & kašnjenje

Problem neistovetnih kriterijuma (merila predstavljena na Međuvladinim konferencijama i preporuke godišnjeg Izveštaja Evropske komisije) ne ogleda se u tome da oni zahtevaju različite napore u cilju napretka ka članstvu u Uniji, već je problem vremenska distanca. Prva Međuvladina konferencija održana je 2014. godine, a Izveštaj Vlade Srbije se poziva na merila iz 2020, 2018. ili čak 2016. godine. To ukazuje na kašnjenje reformi, koje dalje prerasta u problem kaskanja za Unijom, jer dok Srbija (polako) napreduje ka članstvu, i sama Unija se menja: menjaju se njeno zakonodavstvo i interesi. Stoga su za stvarni napredak potrebni pojačani i ubrzani napori.

Komisija u godišnjim izveštajima ne preporučuje aktivnosti koje su u potpunosti drugačije od merila uzetih za kriterijume po kojima se ocenjuje napredak Srbije u Izveštaju Vlade, ali, u skladu sa evolucijom Unije, Komisija daje i nove preporuke. Otuda nastaje jaz između zahteva iz najskorijeg izveštaja Komisije o Srbiji iz 2022. godine[2], koji odgovara aktuelnim političkim dešavanjima, dok istovremeno za veliki broj poglavlja konstatuje da napredak nije zadovoljavajući, te preporuke iz ranijih godišnjih izveštaja ostaju važeće.

Na sednici skupštinskog odbora na kojem je predstavila Izveštaj Vlade, ministarka Tanja Miščević je naglasila da ukoliko postoji stav Evropske komisije da je Srbija „spremna da počne da razgovara o zatvaranju poglavlja”, kako jeste navedeno maja 2023. u Komisijinom non-paper-u, „to znači da moramo da ubrzamo proces legislativne aktivnosti” i „pratimo sve novine legislative EU”.[3] Valja se podsetiti da to jeste neophodno, ali ne samo kada se konstatuje spremnost da se zatvori neko poglavlje i ne samo u pogledu donošenja novih zakona, već kontinuirano − kako u pogledu donošenja propisa, tako i njihove implementacije.

„Legislativna aktivnost” je i suština Izveštaja o pregovorima tokom švedskog predsedavanja, što nas dovodi do trećeg i najvažnijeg načina na koji možemo objasniti sadržinu Vladinog Izveštaja. Velika većina nabrojanih aktivnosti svodi se na faze u donošenju pravnih akata ili pak pripreme pregovaračkih pozicija za pregovaračka poglavlja. Otuda su i institucije čiji je rad prikazan u Izveštaju prvenstveno Vlada i Narodna skupština. Druge institucije, poput Narodne banke Srbije i Komisije za kontrolu državne pomoći, pominju se retko, ali i one u kontekstu usvajanja pravnih akata.

Od više od osamdesetih preduzetih aktivnosti navedenih u Izveštaju samo se jedna ne tiče pravnog okvira, već praktične aktivnosti u cilju implementacije akata. Radi se o sprovođenju centralizacije budžetske inspekcije u skladu sa Zakonom o budžetskoj inspekciji od 1. januara 2023. godine (u okviru Poglavlja 32).

Oblasti u fokusu i one druge

Izveštaj pokazuje relativno ravnomernu aktivnost u svim klasterima, tj. pregovaračkim poglavljima. Izuzetak su poglavlja za koje je tek predata pregovaračka pozicija (npr. poglavlja 2, 3 i 10), te se čeka da Odbor za proširenje Saveta EU usvoji pozicije. Čak i u ovim slučajevima, Srbija jeste sprovela neke aktivnosti.

Oblasti o kojima je izostalo detaljnije izveštavanje jesu poglavlja 25 i 26 koja su privremeno zatvorena. Iako zatvorena, metodologija pristupnih pregovora predviđa mogućnost ponovnog otvaranja već zatvorenih poglavlja u slučaju nazadovanja na pristupnom putu. Daleko od sugerisanja da je to sudbina ovih poglavlja u slučaju Srbije, treba, ipak, napomenuti da aktivnosti koje Izveštaj Vlade navodi u oblastima nauke i istraživanja (Poglavlje 25) i obrazovanja i kulture (Poglavlje 26) ne zadovoljavaju sve preporuke istaknute u godišnjem Izveštaju Komisije iz 2022. godine.

Konačno, u odeljku Izveštaja koji se bavi Poglavljem 35, izostaje nabrajanje konkretnih aktivnosti uz napomenu da je „odlučeno” da će se izveštavanje o ovom pitanju vršiti „u usmenoj formi”, što dodatno uskraćuje građanima Srbije saznanja o tome šta se konkretno čini u pogledu dijaloga o normalizaciji odnosa Beograda i Prištine, koji je ionako obavijen velom tajni.

Rezime

Srbija je otvorila dva od šest klastera. Od ukupno trideset četiri poglavlja o kojima se pregovara u ovoj fazi, dvadeset dva su otvorena, od toga dva privremeno zatvorena. Srbija je za šest poglavlja predala pregovaračke pozicije i one čekaju odobrenje Evropske unije; radi se na pripremi merila za otvaranje tri poglavlja, za dva je izveštaj o ispunjenosti merila predstavljen Uniji, a Poglavlje 31 – Spoljna, bezbednosna i odbrambena politika – još uvek čeka da Unija usvoji Izveštaj o skriningu. Poslednji slučaj ne iznenađuje imajući u vidu spoljnu politiku Unije u pogledu rata u Ukrajini i stava Srbije o ovom pitanju.

Tek nešto više od polovine aktivnosti navedenih u Izveštaju sprovedene su u toku švedskog predsedavanja Savetom EU, dok je (na dan objavljivanja izveštaja) manji broj aktivnosti još uvek u toku. Pored toga, značajna većina aktivnosti bavi se isključivo regulatornim okvirom, zanemarujući implementaciju pravnih akata. A upravo se implementacija znatno više naglašava u godišnjim izveštajima Evropske komisije nego u merilima predstavljenim na međuvladinim konferencijama o pristupanju Srbije EU. S tim u vezi, istraživačima i političarima preostaje da sačekaju jesen i ocenu napretka Srbije u Izveštaju za 2023. koju će doneti Evropska komisija, a svim građanima da se sami uvere da li se išta promenilo.

Tekst je prvobitno objavljen u 99. broju biltena Progovori o pregovorima

Jovana Popova,

Fakultet političkih nauka Univerziteta u Beogradu