Prema Indeksu percepcije korupcije organizacije Transparency International za 2021. godinu Srbija se našla na 96. mestu, od ukupno 180 zemalja, ne ostvarivši nikakav napredak u odnosu na prethodnu godinu. Napori donosilaca odluka da se zahtevi međunarodnih organizacija u vezi s borbom protiv korupcije ispune, najčešće su minimalni i bez značajnijeg efekta u praksi. Novi, peti krug evaluacije koju je sprovela Grupa država za borbu protiv korupcije (GRECO) iznedrio je 24 antikorupcijske preporuke za Srbiju. Mere se, između ostalog, odnose i na nosioce najviših javnih funkcija – predsednika države, ministre, ali i njihove savetnike. Izveštaj o usvojenim preporukama GRECO-a očekuje do kraja septembra 2023. godine, a do tada Srbija bi trebalo da radi na njihovoj primeni, kako bi se uspešnije borila protiv jednog od najznačajnijih problema s kojim se kao društvo suočava.

O novim preporukama GRECO-a i njihovom značaju za borbu protiv korupcije u Srbiji, razgovarali smo sa Nemanjom Nenadićem, programskim direktorom organizacije Transparentnost Srbija.

Beogradska otvorena škola: Grupa država za borbu protiv korupcije (GRECO) pripremila je 24 preporuke kojima su pozvali na primenu dodatnih mera za sprečavanje korupcije među nosiocima najviših izvršnih funkcija. Koliko će vlasti u Srbiji imati sluha za ove preporuke i da li je ovo prilika za popravni?

Nemanja Nenadić: Često se desi da preporuke međunarodnih organizacija Srbiji budu takve da lako mogu da posluže Vladi da se zakloni iza šrtikliranja stavki i da potom svi slavodobitno zaključe da je ostvaren napredak. Preporuke date u petom krugu evaluacije GRECO-a nisu od tih i sigurno ne pružaju priliku ovdašnjim vlastima da prođu jeftino. One su, ujedno, prijatno iznenađenje posle nezasluženo blagonaklonih ocena iste institucije iz 2020. koje su se, da stvar bude još zanimljivija, jednim delom odnosile na iste teme koje su i sada u fokusu – zakonodavni postupak i pravila iz Zakona o sprečavanju korupcije. Nova Skupština i nova Vlada, tako su dobile priliku za popravni u odnosu na svoje prethodne inkarnacije (2016, 2020) – da ovaj put sve što je GRECO zatražio ispune na vreme, do 30. 9. 2023, što nisu učinili nakon preporuka iz četvrtog kruga evaluacije, za koje je rok bio kraj 2016, a ni danas nisu u celosti ispunjene. Dodatni „izazov” i za nosioce zakonodavne i za nosioce izvršne vlasti, moglo bi da bude to što se od 24 preporuke njih devet izričito odnosi na predsednika Republike (i njegove savetnike). Na tom mestu će se još pet godina nalaziti osoba koju zovu ili tretiraju kao šefa i zakonodavnoj i izvršnoj vlasti.

BOŠ: Nesumnjivo, sve predložene mere GRECO-a su izuzetno značajne. Koje od 24 preporuke biste izdvojili kao one čijom bi primenom bio ostvaren najsnažniji efekat u borbi protiv korupcije?

NN: Preporuke koje bi mogle da imaju najveći efekat odnose se na uređivanje sukoba interesa kod savetnika predsednika, premijera i ministara i jačanje sistema za kontrolu izveštaja funkcionera izvršne vlasti. Osim njih, najveći efekat trebalo bi da ima i regulisanje neformalnog lobiranja, omogućavanje građanima da ulože žalbu Povereniku kada Vlada Srbije ili predsednik Republike odbiju ili ignorišu zahtev za pristup informacijama, obavezu sprovođenja javnih rasprava o svim zakonima, ograničavanje imuniteta članova Vlade kod koruptivnih krivičnih dela, proširenje nadležnosti Tužilaštva za organizovani kriminal i jačanje Vladinog Saveta za borbu protiv korupcije.

BOŠ: Nije prvi put da se pominje neophodnost uređivanja sukoba interesa kod savetnika predsednika, premijera i ministara u cilju povećanja transparentnosti, samim tim i političke odgovornosti donosilaca odluka, ali i onih koji ih savetuju. Kako Vi vidite ovu GRECO preporuku?

NN: Za uređivanje sukoba interesa kod savetnika nosilaca najviših javnih funkcija bilo je mnogo prilika, od 2004, kada je donet prvi zakon koji uređuje sukob interesa, do sadašnjeg Zakona o sprečavanju korupcije. Svi ti zakoni isključivo su se bavili javnim funkcionerima, osobama čiji potpis stoji na propisima, odlukama i ugovorima. Te odluke su neretko zasnovane na razmatranju predmeta i analizama koje sačinjavaju državni službenici, pa se zakonodavac u jednom trenutku rešio da i njima ograniči obavljanje dodatnih poslova i da ih obaveže da se uzdrže od rada na predmetima u kojima su povezani sa strankama. Međutim, takve obaveze nisu nikada uspostavljene za najbliže saradnike – savetnike – predsednika države, premijera i ministara. Oni trenutno nisu obavezni ničim osim sopstvenom savešću da predoče makar savetoprimcu, ako već ne i javnosti, da li bi u datoj stvari njihovo mišljenje moglo biti pristrasno, na primer, zato što poseduju deonice firme koja će imati velike koristi od nekog državnog ugovora ili izmene propisa. Jasno je da za savetnike ne mogu važiti iste zabrane i ograničenja kao za funkcionere. Ako nije reč o zaslužnim partijskim kadrovima ili savetništvu kao nagradi za prethodne zasluge, posebni savetnici su ljudi s dokazanim znanjem u struci, koji verovatno sasvim lepo žive i od svog redovnog posla – na primer kao univerzitetski profesori. Zato suština izmena zakona treba da bude uređenje sukoba interesa u vezi sa savetovanjem, a ne postavljanje zabrana koje bi onemogućile privremeno angažovanje stručnjaka koji ne teže za karijerom u državnoj službi. GRECO je dobro uočio da je potrebno da se obezbedi transparentnost informacija o tome ko su sve savetnici javnih funkcionera. Nažalost, GRECO se ovaj put ograničio na savetnike čiji je status jasno definisan u sistemu izvršne vlasti (tzv. posebni savetnici). Valjda im nije pala na pamet srpska specifičnost – angažovanje savetnika po nepoznatoj pravnoj proceduri, s nepoznatim statusom, za nepoznate pare i za nepoznatog naručioca, kao npr. u slučaju angažovanja bivšeg britanskog premijera Blera pre nekoliko godina.

BOŠ: U preporukama, GRECO je prepoznao nemogućnost žalbe Povereniku za informacije kada informacije uskrate Predsednik ili Vlada i njene službe. Veća transparentnost zakonodavnog procesa i sistematsko organizovanje javne rasprave o zakonima koje Vlada predlaže, takođe su deo preporuka. Koliko je važno to što se GRECO bavio ovim pitanjima?

NN: Jedan od tvrđih zalogaja bi mogla da bude preporuka GRECO-a da pravo na pristup informacijama o radu Vlade i predsednika Republike dobije efikasnu pravnu zaštitu. Zakon o slobodnom pristupu informacijama je menjan krajem prošle godine, a jedan od ključnih zahteva Transparentnosti Srbije i cele Koalicije za slobodu pristupa informacijama bio je upravo to da građani mogu da izjave žalbu Povereniku, kada takav zahtev odbije bilo koji organ vlasti. Međutim, ne samo da je zakonodavac zadržao sistem prema kojem žalbe protiv šest organa (Vlada, Skupština, predsednik, Ustavni sud, Vrhovni sud, republički javni tužilac) nisu dopuštene već je tom spisku pridružena i Narodna banka Srbije. U odsustvu mogućnosti žalbe Povereniku, građani, novinari i udruženja mogu samo da pokreću tužbe pred Upravnim sudom, na čije rešavanje se čeka godinama, da bi neke od njih bile odbačene iz upitnih razloga. Kao dobra ilustracija za „efikasnost zaštite prava” bi moglo da posluži to što je u u junu 2022. Transparentnost Srbija pozvana na usmenu raspravu (zbog dojave o bombi, odloženo GRECO je dobro uočio da je potrebno da se obezbedi transparentnost informacija o tome ko su sve savetnici javnih funkcionera. Nažalost, GRECO se ovaj put ograničio na savetnike čiji je status jasno definisan u sistemu izvršne vlasti (tzv. posebni savetnici). Valjda im nije pala na pamet srpska specifičnost – angažovanje savetnika po nepoznatoj pravnoj proceduri, s nepoznatim statusom, za nepoznate pare i za nepoznatog naručioca. 9 INTERVJU za oktobar) povodom tužbe podnete protiv Vlade Srbije zbog uskraćivanja informacija. Inače, tražena je studija opravdanosti i koncesioni akt za beogradski aerodrom. Zahtev Vladi je podnet u februaru 2017, a prethodna komunikacija sa Sudom je bilo uređenje tužbe iz aprila 2018. Važno je da je GRECO ukazao i na problem nepoštovanja pravila o održavanju javnih rasprava u pripremi zakona. Lepo je da se pritom pozvao i na nalaze iz studije Transparentnosti koja govori o izradi propisa po meri privatnih interesa. Pored podsećanja na ispunjavanje ove obaveze i potrebu da se norme preciziraju kako se izuzeci ne bi zloupotrebljavali, GRECO je preporučio i da se obrazlože razlozi i uticaji na promene zakona do kojih dolazi nakon okončanja javne rasprave. Ovo bi, takođe, moglo da bude veoma važno. Uopšte nisu retki slučajevi da zakon koji je ministarstvo iznelo na javnu raspravu, posle promena nepoznatog porekla do kojih dođe na sednici Vlade, stigne pred poslanike u novom obličju.

BOŠ: Revidiranje imuniteta članova Vlade kako bi se isključila krivična dela u vezi sa korupcijom i proširila nadležnost Tužilaštva za organizovani kriminal na sve osobe, na najvišim izvršnim funkcijama, uključujući i predsednika, predstavlja važnu preporuku. Smatrate li da će ovakva preporuka biti realizovana ili će se naći neki inovativni način da se izbegne?

NN: U pogledu represije, od veoma velikog značaja je preporuka za proširenje nadležnosti Tužilaštva za organizovani kriminal za eventualnu korupciju svih visokih funkcionera, među kojima je i predsednik Republike. Verovatno su se evaluatori GRECO-a čudom čudili da je Srbija donela zakon koji uređuje gonjenje slučajeva korupcije na visokom nivou, za šta je propisala nadležnost posebnog tužilaštva, a da su onda na spisak najviših funkcionera protiv kojih bi istragu vodilo to tužilaštvo uvršteni, na primer, pomoćnici ministara, ali ne i predsednik Republike i narodni poslanici. Pošto bi ukazivanje tužiocima da treba da ispitaju konkretne predmete verovatno bilo van mandata GRECO-a, evaluatori su preporučili nešto drugo – da se imunitet članova Vlade ukine za slučajeve kada je u pitanju koruptivno krivično delo. Istina, i sam GRECO konstatuje da imunitet nije bio prepreka za gonjenje ministara, jer je ono preduzimano samo protiv bivših članova Vlade. Međutim, preporuka je tu i biće zanimljivo videti na koji način će se realizovati. Trenutno bi član Vlade mogao da odgovara za ono što učini u svojstvu ministra, ali ne i za glasanje na sednici. Drugim rečima, ministar bi (hipotetički, naravno) mogao da završi u zatvoru ako potpiše ugovor za nameštenu javnu nabavku, ali sigurno ne ukoliko na sednici Vlade Srbije glasa za donošenje zaključka na osnovu kojeg će država bez nadmetanja ući u poslovni aranžman s firmom od koje je ministar dobio mito.

BOŠ: Pored već pomenutih, koje preporuke biste izdvojili kao značajne?

NN: Pored već opisanih stvari koje se na prvi pogled čine najznačajnijim, GRECO je dao i niz drugih potencijalno korisnih preporuka, među kojima su provera integriteta kandidata za ministarske položaje pre njihovog izbora, usvajanje posebnih planova i kodeksa radi sprečavanja korupcije u vrhu izvršne vlasti, jačanje sistema interne revizije u ministarstvima, jačanje nadležnosti Agencije za sprečavanje korupcije i pružanje saveta funkcionerima o pitanjima integriteta. Posebno poglavlje izveštaja posvećeno je merama za sprečavanje korupcije u policiji. U ovom delu, najvažnije preporuke se odnose na sprečavanje političkog uticaja prilikom raspoređivanja policijskih službenika i transparentniji izbor čelnika policije. Takođe je predviđeno donošenje planskih dokumenata, proširenje Kodeksa policijske etike, organizovanje obuka i pružanje saveta u vezi s njegovom primenom, bezbednosne provere po pitanjima integriteta, rotacija policijskih službenika na osetljivim položajima, evidentiranje dodatnog rada, praćenje prakse primanja poklona u policiji, da istrage pritužbi na policiju budu dovoljno transparentne i da se promoviše zaštita uzbunjivača.

Intervju je prvobitno objavljen u 86. broju biltena Progovori o pregovorima.

Foto: Aleksandra Ajdanić, Transparentnost Srbija

Miljana Jovanović,

Beogradska otvorena škola